De TloKB gaat zowel toezicht houden op de naleving van toegelaten instrumenten voor kwaliteitsborging als op de werking van het stelsel van kwaliteitsborging als geheel. Wil het stelsel succesvol kunnen bijdragen aan de beoogde verbetering van de bouwkwaliteit dan is een goede invulling van de rol en verantwoordelijkheid van alle betrokken partijen, en zeker die van het bevoegd gezag, van groot belang.
Proefdraaien met kwaliteitsborging
Kwaliteitsborging betekent dat toezicht en handhaving in de bouwsector op een nieuwe manier worden geregeld en dat de rol van het bevoegd gezag verandert. Na 1 januari 2024 toetsen onafhankelijke private kwaliteitsborgers projecten waarvan de melding bij het bevoegd gezag plaatsvindt aan de bouwtechnische regelgeving. Deze kwaliteitsborgers zijn verplicht hun toets uit te voeren met behulp van een door de TloKB toegelaten instrument voor kwaliteitsborging. In april van dit jaar publiceerde de TloKB het Toelatingskader Wkb-instrument op basis waarvan de instrumenten worden getoetst en toegelaten. Het proces van toelating en de werkwijze van de TloKB is beschreven in het Protocol werkwijze Toelating & Aanwijzing dat eveneens in april is gepubliceerd. Begin juni publiceert de TloKB de toegelaten instrumenten in haar register op de website. Inmiddels hebben zich zes instrumentaanbieders met hun instrument gemeld.
Alhoewel instrumentaanbieders nog hard aan de instrumenten werken, zijn partijen al geruime tijd aan het proefdraaien met de toepassing van die instrumenten. Dit gebeurt met versies van instrumenten die weliswaar nog niet aan alle eisen voldoen, maar die wel zijn goedgekeurd om ervaring mee op te doen. De opgedane ervaringen in de praktijk helpen om tot stapsgewijze verbeteringen te komen, zodat kwaliteitsborgers vanaf de start van het stelsel met instrumenten kunnen werken die zich in de bouwpraktijk reeds hebben bewezen. Dit bevordert een soepele overgang van het huidige stelsel naar het nieuwe stelsel.
Toezicht binnen kwaliteitsborging
Naast proefdraaien met instrumenten voor kwaliteitsborging wordt door partijen inmiddels ook proefgedraaid met het toezicht binnen kwaliteitsborging. Kwaliteitsborgers toetsen met behulp van instrumenten de kwaliteit van bouwwerken binnen proefprojecten. Instrumentaanbieders houden binnen diezelfde proefprojecten toezicht op de juiste toepassing door kwaliteitsborgers van instrumenten. En inmiddels is ook de TloKB gestart om op haar beurt binnen de proefprojecten toezicht te houden op de instrumentaanbieders. Daarbij oriënteert de TloKB zich ook op de werking van het stelsel in bredere zin binnen de proefprojecten.
Dit sluit aan bij de rollen en verantwoordelijkheden binnen het stelsel van kwaliteitsborging, zoals bij de start van het stelsel is voorzien. Kort samengevat: de kwaliteitsborger ziet toe op de bouwer, de instrumentaanbieder op de kwaliteitsborger en de TloKB op de instrumentaanbieder.
Nieuwe rol voor bevoegd gezag
Door de toets aan de bouwtechnische regelgeving door de kwaliteitsborger met behulp van een toegelaten instrument, vervalt de huidige preventieve bouwplantoets door het bevoegd gezag. Maar toch heeft het bevoegd gezag ook in het nieuwe stelsel een belangrijke rol in de effectieve werking van het beoogde stelsel. Centraal in deze nieuwe rol staat de handhavende bevoegdheid van het bevoegd gezag op bouwprojectniveau.
Zowel bij de start van een bouwproject als na gereedmelding heeft het bevoegd gezag een aantal toetsende taken. Wanneer een bouwproject bij het bevoegd gezag wordt aangemeld heeft het bevoegd gezag als taak om te toetsen of er een door de TloKB toegelaten instrument wordt toegepast en of dat instrument wordt toegepast door een geregistreerde kwaliteitsborger. Ook zal het bevoegd gezag toetsen of sprake is van een volledige risicobeoordeling.
Wanneer een kwaliteitsborger bij de gereedmelding geen tekortkomingen constateert ten aanzien van een bouwwerk geeft hij een verklaring af dat er naar zijn oordeel een gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische regelgeving. Na gereedmelding toetst het bevoegd gezag het dossier op de aanwezigheid van de verklaring door de kwaliteitsborger en alle benodigde gegevens en bescheiden.
Een minstens even belangrijke taak heeft het bevoegd gezag tijdens de bouw, namelijk de handhavende bevoegdheid. Wanneer niet aan de bouwtechnische regelgeving wordt voldaan en een kwaliteitsborger voorziet dat hij geen verklaring kan afgeven, informeert hij hierover het bevoegd gezag. Het is dan aan het bevoegd gezag om een handhavingsbesluit te nemen. Bij het nemen van een handhavingsbesluit is van belang dat hierbij de verbetering van de bouwkwaliteit centraal staat. Om die reden is belangrijk dat het bevoegd gezag een handhavingsbeleid vaststelt dat een stevige basis voor besluiten biedt. Handhavingsbesluiten door het bevoegd gezag dienen bouwbedrijven optimaal te stimuleren om bouwwerken op te leveren die bij ingebruikname aan alle vigerende eisen voldoen, zodat de kwaliteitsborger uiteindelijk een verklaring kan afgeven. Dit is in het belang van eigenaren van bouwwerken, omdat zij hiermee uiteindelijk het bouwwerk krijgen waar ze recht op hebben, maar ook van alle andere bij de bouw betrokken partijen.
Publieke partners voor betere bouwkwaliteit
Zoals blijkt uit het eerdergenoemde kent het stelsel van kwaliteitsborging zowel private als publieke elementen. Private partijen hebben de mogelijkheid om instrumenten voor kwaliteitsborging te ontwikkelen (instrumentaanbieder) en deze toe te passen (kwaliteitsborger). Daarbij houden instrumentaanbieders in eerste instantie ook toezicht op de juiste toepassing van hun instrumenten door de kwaliteitsborgers. Maar voor een goede werking van het stelsel van kwaliteitsborging als geheel is de publieke rol van zowel bevoegd gezag als de TloKB onontbeerlijk. En dat geldt ook voor een goede onderlinge samenwerking tussen bevoegd gezag en TloKB als publieke handhavers, wanneer blijkt dat private partijen onvoldoende hun verantwoordelijkheden binnen kwaliteitsborging waarmaken. Bij het optreden van bevoegd gezag en TloKB staat het maatschappelijk doel van een betere bouwkwaliteit steeds voorop.
Het bevoegd gezag heeft op bouwprojectniveau een belangrijke handhavingsbevoegdheid in geval van geconstateerde tekortkomingen op de bouwplaats die de ingebruikname van een bouwwerk in de weg staan. De TloKB heeft op stelselniveau een even belangrijke taak met als interventiemogelijkheden om instrumentaanbieders te waarschuwen en in het uiterste geval een instrument te schorsen dan wel in te trekken. Een betere bouwkwaliteit is voor het bevoegd gezag ook van belang, omdat het verantwoordelijk blijft voor de kwaliteit van de bestaande bouw. Tijdens recente werkbezoeken aan de gemeenten Delft en Den Haag bleek dat bij betrokken partijen de maanden tot de start van het stelsel nog de nodige aanvullende ervaring moet worden opgedaan om de samenwerking tussen partijen soepel te laten verlopen.
Aantoonbare kwaliteit en lerend vermogen
Alhoewel er lang over dit stelsel is nagedacht en gesproken zal ook dit stelsel zijn tekortkomingen blijken te hebben. Op zich hoeft dat niet erg te zijn, wanneer partijen in staat blijken van deze tekortkomingen steeds opnieuw te leren. Om tot een betere bouwkwaliteit te komen staan daarom twee punten vanaf de start centraal. Als eerste aantoonbare kwaliteit. Het gaat er binnen kwaliteitsborging om dat bouwbedrijven feitelijk aantonen dat bouwwerken voldoen aan de bouwtechnische regelgeving. Zowel kwaliteitsborgers (op bouwprojectniveau) als de TloKB (op stelselniveau) zullen dit op de bouwplaats toetsen. Tweede centraal punt is lerend vermogen. Wanneer sprake is van tekortkomingen zal de vraag niet alleen zijn hoe het bouwbedrijf deze wegneemt, maar ook hoe het bedrijf voorkomt dat een tekortkoming zich een volgende keer opnieuw voordoet.
Systematisch lering trekken uit eerdere geconstateerde tekortkomingen kan zo bijdragen aan structurele verbetering van de bouwkwaliteit. Dit vraagt dat bouwbedrijven hun bedrijfsvoeringsprocessen stap voor stap verbeteren. Enerzijds om zicht en daarmee grip te krijgen op de kwaliteit van de bouwwerken die zij maken. Anderzijds om lering te trekken uit tekortkomingen voor lopende en voor nieuwe projecten. Soms vraagt dat om drang. Mocht het bevoegd gezag om welke reden dan ook behept zijn met handhavingsverlegenheid, dan brengt dit de kwaliteitsborger in de knel omdat die zijn professionele standaard geweld aan moet doen. Ook ontneemt dit het bouwbedrijf de gelegenheid om het beter te doen. Daadkrachtig handhaven waar nodig door het bevoegd gezag is binnen kwaliteitsborging essentieel om de beoogde verbetering van de bouwkwaliteit door bouwende partijen binnen het stelsel van kwaliteitsborging te realiseren.
Informatie over de auteur: Bart Dunsbergen is hoofd Toezicht en Handhaving bij de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (TloKB).
